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Industry news
境外资金叩启中国水务市场大门引关注
《南风窗》记者 章剑锋 / 时间:2008-05-28 08:39:02
  据新浪网2008年5月27日讯 不断叩启中国水务市场大门的境外资金已经引起了褒贬不一的多种反应。这些远涉重洋,陆续跻身中国公用事业市场化改革舞台的跨国资本,举手投足之间尽管力求低调,却仍不免成为备受揣测的主角。
  舆论对于外资在国内的“水买卖”举动密切关注,凡遇收购事件,各方必用类似“外资大步涉水中国”的措词描述。也有业内人士不止一次告诉记者,在如何看待外资的问题上,人们要保持应有的克制和沉着,以免引发一轮反外资思潮。就目前的舆情来看,尚不易出现这种局面。
  外资攻略
  4年前,国务院和建设部先后发出《关于投资体制改革的决定》和《市政公用事业特许经营管理办法》两份文件,均鼓励各级政府创造条件,利用特许经营、投资补助等方式吸引社会资本参与“有合理回报和一定投资回收能力”的公益事业和公共基础设施项目建设;对于具有垄断性的项目,试行特许经营,通过业主招标引入外部资金;已建成的政府投资项目,经批准可依法转让产权和经营权。
  事实上,在这两份文件出台之前的大约10多年时间里,一些地方已经率先在尝试城市供水等公用事业改革,引入外部资本经营,一些外资由此闻风而动。目前可以追溯的是,早在1980年代,外资水务企业即已介入中国境内城市供水和污水处理等水务项目的投资、运营。
  最引人注意的是“法资双巨头”――威望迪环境集团(现名威立雅水务)、苏伊士里昂(现名为中法水务)。业内人士先容,水是地域性极强的一个行业,最初是非国际化的,很多水务企业均在自己本土经营。但正是威望迪和苏伊士里昂开了水务国际化的先河。20年来,用业内人士的话说,这两家企业在中国境内水务领域展现出来的能量和气魄,真可以用“攻城略地”来形容。
  威立雅目前在中国是首屈一指的外资水务企业,该企业在中国境内19个地区拥有正在运营的项目。由威立雅方面专门提供给本刊记者的一份问题说明显示,在处理量方面,中国目前供水领域有21家主要社会运营商,合计市场占有率约10%,威立雅水务的实际市场占有率排名第一。
  20年来,威立雅在中国地方上先后取得总共22份与水务有关的项目合同,他们最近取得的一份合同位于海口市。海口市水务集团去年曾对外发布公告,通过公开竞争性程序招募战略投资者,向战略投资者转让拟组建的项目企业部分国有股权,这引起7家水务企业竞夺,威立雅水务最后以超过标底约3倍、高达9亿多元价格中标,受让海口水务集团组建的项目企业49%的股权。
  在城市供水方面,威立雅近些年擅长的做法是通过溢价竞争方式从地方政府手中得到特许经营权。此前,另一个因溢价取得的著名项目在兰州。知情人士告诉记者,一位由北京调任兰州市国资委任主任兼市长助理的、想要有一番作为的年轻官员一手促成了此项交易:通过公开的国际招标,将国营的兰州供水集团部分股权出让,引入外部资本。2007年1月,威立雅以溢价35%的17.1亿人民币高价获得此项目45%的股份,参与管理兰州市的4座水处理厂和管网及其附属设施,特许经营权期限为30年。
  上海济邦企业的总经理助理谭志国对记者说,在大型水务项目的竞争中,外资水务巨头占据了相对优势。济邦企业专事公用事业、基础设施项目财务咨询和招商,为很多水务项目提供咨询,与外资水务企业也有紧密接触。
  业内资深人士、清水同盟主席高中先生则向记者表示,尽管威立雅在这些项目上的高溢价看起来似乎“物有不值”,但唯有威立雅敢采用此种竞争策略,在商界里,这也是值得佩服的,“他能攻得下城、夺得到地”。
  高中曾在中法水务的前身苏伊士里昂水务集团中国代表处担任首席代表,据他先容,也就是在10多年之前,苏伊士里昂尚在澳门经营水务生意,取得一份为期20年的供水特许经营权,因为成绩斐然,合同期满后澳门当局又特别将此权限延展了20年。苏伊士里昂的水务国际化由此起步,引入不少外部基金参与运作,后又与香港新世界集团合资组建中法水务投资企业,1990年代初该家企业进入中国内地。
  自沈阳市第八水厂第一个项目运营开始,中法水务现在中国15个省、拥有20家合作企业,是仅次于威立雅的境内第二大外资水务企业。中法水务虽在境内的投资举动不如威立雅那样不惜代价,但在业内人士眼中依然不失外资水务投资人的标本意义。
  在威立雅和中法水务之后,陆续有其它外资水务企业接踵入境,外资对中国水务市场形成探囊取物之势。高中对记者说,现在外资已经占据了从青岛到三亚、从重庆到北京、从上海到东北,这些中国水务领域最好的地带。
  “另外”的利润
  与外资的深度介入相较,内资企业则显得悄无声息。虽然他们也在介入,但那些中、小项目都是外资不太感兴趣的,真正的争夺只出现在有规模的大项目层面。而在这些层面的竞争中,跨国资本拥有大量的国际经验,境内的项目主体几乎没有任何国际经验可言,在法律实践上也总处于不平等地位,外资拥有大量律师资源,他们的团队通常谈判过千百个合同,有丰富的实践经验和操作技巧。此外,在技术、信息和资金层面,内、外资更是相去甚远难以对等。这种情况下,无论是竞争还是谈判,外资往往轻易即盖过内资。
  值得注意的是,过去20年间,中国的地方政府对于财力雄厚的外资表现出极大的偏好,这也为外资的顺利进入和全面铺开创造了条件。谭志国说,在水务改革中,外资大型水务企业具有资本优势以及管理运营经验优势,更为重要的是,外资的出现,在很大程度上也是地方政府出于招商引资、吸引外资的政治诉求。
  为了对“改革进程中出现的不同声音”加以回应,全国工商联环境服务业商会亦曾“代表行业企业”发出一份《关于城市水业改革若干问题的说明》。此份说明对包括外资在内的各类社会资本介入水务领域的行动表示赞赏,认为自水业改革开放以来,这些专业水务企业做出了“巨大贡献”,并为中国公用事业发展带来了全新的国有与民营合作的发展理念,“引进大批前沿技术,融入先进管理和服务理念”。
  分别出任过苏伊士集团中国首席代表、联合国水务督查专家的高中向记者承认,外资最可张扬的地方是对于质量的控制以及管理制度建设,比如分处全球的资源、工艺可以实现共享,用最少的人办好事情,能够做到低成本、高效率运营。但是高中丝毫不认为政府就理所当然地应该倾向于外资,并且授予他们那让人不免诧异的长周期特许经营权。
水务特许经营源于法国,只是运营模式之一种,但并不是最好的模式。据先容,当前人们一边倒地强调此种模式的优越,却根本不知道这种模式最初是与腐败、贿赂联系在一起的。早年,当法国各区、镇、县进行选举的时候,水务企业通常会出一部分竞选经费,羊毛出在羊身上,这些经费是从自来水购买者支付的价格中提取的。当地方长官选举结束,当届地方政府就会通过特许形式将全城的供水行业授予提供过竞选经费的水务企业经营,由他们一手垄断。这催生出一些大型资本财团。
  20年来,在事关千万民众利益的城市供水问题上,中国的地方政府也一直在秘而不宣地做着特许经营买卖,而且此种特许经营权的授予期限一般可以达到30年,有时候甚至是50年。高中说,这在现在的法国,几乎是不可能的事情。法国早先的特许经营权遭到非议,被认为期限过长,特许经营权也常随选举情况进行调整。
  有意见认为,外资企业在中国水务领域赚了足够多的钱,并有可能维持这种骄人业绩。据天则经济研究所公用事业研究中心研究员赵旭先容,这种买卖虽然不是一本万利,但是“风险低、回报稳定”。
  外资在境内水务领域的利润来源有多个层面。其一是直观可见的居民支付的水价,这方面的回报率在20%多并不罕见。由于经济变动因素,城市水价10年间可上涨数十倍乃至百倍。很多外资对水价的长期走势均会有所预期。考虑到将来的通货膨胀变化以及水资源的稀缺性,高中认为,油、水同贵的趋势有可能出现,“现在只是10亿的投资项目,50年后可能产生100亿的利润”。
  况且,由于管网老化等问题,中国的自来水“龙头水”无法直饮,由此产生了大量的水制品。以北京为例,自来水3.7元/吨,桶装水500元/吨,瓶装水3000元/吨,这无一不使普通居民的用水成本越来越高。
  另外一些较为隐性的收益则是外界不甚注意的。比如,如今的外资水务都是全球化的上市财团,每收购一个水务项目就是一桩利好消息,一旦将此作为业绩宣布,外资企业的股票即应声而涨,即刻就能成倍收回投资成本。
  一名曾供职于外资水务企业的人士对记者说,还有一种更为隐匿的获利方式即关联交易。外资企业在一个水务项目的竞争过程中,会以高溢价取得合约,看似多给了钱,但在同一个城市里,企业名下的关联主体有可能同时也在竞争其他与此并不相干的另一个标的,由于在水务项目层面的溢价式公关,有可能成就这另一桩买卖。
  操盘过水务项目买卖的业内人士告诉记者,这些资本其实还获得了政策性的优惠。例如多年之前,由于政府认为自来水管网等同于电网,涉及国家主权,不可以拿来交易。因之,授予外资特许经营权的只局限于项目自身的净水运营(将市政提供的水净化处理后以每吨计价卖给自来水厂),而不包括管网。政府背起了应该甩给外资的一个最难背的包袱:管网建设和维护成本。目前这种情况已有所改善,外资的收购也涉及管网更新和维护。
  资本与管制
  水务属于自然垄断行业,在获得特许经营权之后,被准入的外资企业也就成了垄断主体。对于城市水价可能会随之被垄断操控的疑问,全国工商联环境服务业商会代表行业企业出具的一份问题说明称,“社会运营商一来,水价就涨”,这完全是一种没有事实根据的说法,水价上涨与水务行业进行的市场化改革没有必然联系,而是因为水质提升及成本提高所带来的普遍现象。所以,在一些地区,改制后水价确实上涨了,但是在另一些地区,没有改制,水价也在上涨。
  全国工商联环境服务业商会由一些水务集团发起成立,由全国工商联领导。在该份说明中他们还表示,水价是由政府控制的,不可能乱涨价。
  另一个与水务企业关系密切的机构“中国水网”为了说明水价的变动情况,也相应展开了一番调研,其结论与全国工商联环境服务业商会的说法类似,强调社会资本或外资水务的进入并不是自来水价格上涨的主要原因。
  根据中国的政策,城市水务即便是实行特许经营,水价的调整也必须接受政府的审批,一般是由外资企业提出一个价格,然后由政府召集听证,再予确定。全国工商联环境服务业商会表示,作为公用事业的水务资产由政府控股,社会企业处于从属地位,也非价格主导。因而,既无垄断地位,也无垄断意愿,更无垄断行为。
  不过,对于政府是否能够有效控制外资企业的涨价动议,很多人认为这值得疑虑。济邦企业总经理助理谭志国对记者说,就水务项目涉及的真实运营成本,政府手里的可用工具不够多,无法进行细节性监控,也即难以确定此种动议是否合理。因而在这个问题上,多有模糊之处,谁也说不清楚。
  一些地方最初于水务领域推行特许经营制度,据说是因为财政缺钱,无钱难办事,以至有自来水厂输送到户的自来水比进入水厂的水还要糟糕,运营陷于无效率。
  天则公用事业研究中心研究员赵旭说,在当时,通过特许经营引入外部资本是唯一可走的路。特许经营所遵循的逻辑,是政府不直接参与运营,改由社会资本持股代劳,前提是这些资本不能随意将水停供,也不能把水质搞坏。
  20年后的今天,情况有所改观。有学者认为,中国对外目前存在一个巨大的经常项目顺差,是名副其实的净贷款人,这说明中国的资金是结构性过剩的,以至不得不投到别国去,资金富余且外流,而以目前中国持有的近1.7万亿外汇储备额来看,至少需要减少7000到8000亿美金,才勉强能回到正常水平。中国的投资企业怀揣资金跑到别国去投资,亏了就等于白扔钱,而在国内投资公共事业包括水务,就算亏了,最终受惠的仍是中国人自己。
  然而根据国际经验,资本的属性也许不是最重要,重要的是政府是否已经建立一套行之有效的管制规则体系,以应对市场势力介入自然垄断行业之后可能出现的负面问题,这包括对管制者本身的管制、对市场势力的管制以及对于价格、资源的管制,需要设计出一整套详细的模型。业内人士称,在这方面,中国做得并不够。

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